Federalismo[1]
Premessa necessaria
I – Il problema della conquista dello Stato – problema di preparazione rivoluzionaria e problema di insurrezione armata – è certo infinitamente più complesso e più importante, oggi, che non il problema della formazione dello Stato che sarà costituito sulle rovine dello Stato monarchico-corporativo-dittatoriale. Il primo è problema attuale e principale, l’altro è subordinato; sarebbe semplicistico chiamarlo secondario, ma comunque è di secondo tempo: il problema della pelle dell’orso. L’importanza dei due problemi non va capovolta; altrimenti si rischia di fare dell’accademia, di perderci in esercitazioni di diritto pubblico e di allontanarci quindi dai compiti fondamentali che il nostro movimento e la situazione politica ci impongono di svolgere. Dico questo per me stesso e soprattutto per parecchi giovanissimi i quali, per un senso di aristocratico sdegno contro il cosiddetto «attivismo», sono instintivamente portati a elevate forme di contemplazione speculativa che li porta molto lontani dal presente. Posizione questa comune a molti sorpassati: nei giovani è segno di maturità non precoce, ma intempestiva. Noi dobbiamo sì, ogni giorno, sforzarci attraverso un esame costantemente critico, di chiarire sempre più il nostro pensiero, di riconoscere noi stessi, di precisare che cosa saranno la rivoluzione democratica alla quale vogliamo contribuire, e i problemi che questa imporrà, ma sempre in riferimento e a sostegno dell’azione. Sì che essa ne venga tutta illuminata e non sia uno scomposto e frenetico desiderio di fare a tutti i costi, anche a costo di far delle corbellerie o addirittura anche a costo di fare un bel niente. Tutto quindi deve essere contributo all’azione. Per azione si intende dire qualunque manifestazione che, comportando rischio personale, sia affermazione di dignità e di resistenza all’assolutismo; qualunque atto che sia opposizione positiva al regime; qualunque attività che serva a creare da questa atmosfera di depressione generale l’ambiente necessario a una psicologia rivoluzionaria e all’organizzazione di una avanguardia audace che sia all’altezza del suo compito quando l’ora suonerà favorevole.
Dopo questa premessa, si può anche parlare dello Stato democratico di domani. Repubblica Federale o Repubblica Unitaria? Io sono per la prima.
Problema politico
II – La questione federalista è oggi più intricata di quello che non lo fosse ai tempi della formazione dell’unità nazionale. Allora, la corrente federalista derivava dalla stessa particolare situazione politica per cui l’Italia risultava composta di differenti stati sovrani: Stato Sardo, Lombardo-Veneto, Modena, Parma, Lucca, Toscana, Stati Pontificii, Due Sicilie. Lo Stato federale, pertanto, appariva ai più come la forma più adatta a realizzare l’unità degli italiani. Ogni altra forma sembrava dovesse moltiplicare le difficoltà e rendere impossibili unità e indipendenza. Per una Federazione non sorgevano poi questioni sui limiti territoriali da tracciare, o sugli attributi di sovranità da stabilire: ciascun Stato era già vivente, reale, sovrano. Non si trattava che di metterne d’accordo prìncipi o popoli: tutto il resto era già bell’e pronto. Era all’incirca la stessa situazione esistente in Germania e che condusse, senza grandi scosse, alla unità nazionale con l’Impero Federale. Il federalismo d’allora non era una tendenza politica, ma uno stato di necessità.
Oggi, evidentemente, la situazione è diversa. Nessun federalista penserebbe oggi a far rivivere questi Stati scomparsi, per farne la base dello Stato Federale. Si presentano quindi difficoltà che allora non esistevano e si è obbligati a entrare in un campo del tutto nuovo. Occorre, dalla unitaria organizzazione provinciale dello Stato attuale, trarre i nuovi enti, regioni o gruppi di regioni, che dovrebbero costituire gli Stati particolari della Repubblica Federale.
In materia esiste una letteratura infinitamente scarsa. Poco o nulla si è mai precisato. È che il problema federalistico, bisogna confessarlo, è stato scarsamente sentito in Italia dalla seconda metà del secolo XIX in qua. Ma bisogna anche riconoscere che nessun altro problema politico è stato mai profondamente sentito da noi, all’infuori dell’unità e della indipendenza, nel periodo del Risorgimento. Il problema dell’unità soffocò tutti gli altri problemi politici: lo stesso Mazzini fu impotente a mettersi contro gli avvenimenti e, più d’una volta, dovette rassegnarsi a non parlare di repubblica per non ostacolare l’unità. All’unità fu sacrificato tutto: repubblica, democrazia, federalismo, la stessa libertà. Dopo i fallimenti delle rivoluzioni popolari della fine della prima metà del secolo scorso, crollarono le speranze nell’azione diretta del popolo e si credette solo nella Monarchia sabauda perché essa sola aveva un esercito. Era una tappa che la storia d’Italia doveva percorrere. E anche dopo il ’60, lo spauracchio dell’Austria e del Papato tenne, per lungo tempo, gli italiani lontani da tutti gli altri problemi politici. Gli stessi repubblicani, i soli che abbiano costantemente posto il problema politico, sono rimasti, anche nelle poche ore in cui sono riusciti a salvarsi dalla corruzione politica generale, una esigua minoranza senza grande influenza né sulla cultura nazionale né sulle masse.
Il movimento operaio, nella sua gigantesca ascesa, non turbò la politica del rispetto ai fatti compiuti e dell’opportunismo: diventò opportunista esso stesso diventando riformista, vide solo il problema sociale (vero è il suo problema), e trascurò nettamente il problema politico, illudendosi di risolvere quello indipendentemente da questo. Ma il fascismo, anche contro la nostra volontà, impone oggi, violentemente, a tutti, il problema politico. Esso non è, in sostanza, che la continuazione e l’ultima e più completa espressione di tutte quelle forze che, stroncando una conquista rivoluzionaria dello Stato, cioè abolendo ogni autonoma azione popolare, ha imposto una reazione permanente esercitata dal centro, mascherata di liberalismo e di democrazia, per poi gettare la maschera e mostrarsi nella sua vera faccia. Esso, il fascismo, ha ridato la lucidezza di vista ai miopi e persino ai ciechi. Esso pone oggi a tutti, persino ai riformisti che non possono più sperare nelle riforme, il problema della conquista rivoluzionaria dello Stato e la costruzione del nuovo Stato: problema politico fondamentale.
Tutti i problemi si presentano pertanto, oggi, complessi, nuovi e mai finora sentiti, né più e né meno di quanto avviene del problema federalistico.
Repubblica federale e Stati federati
III – Veniamo a delle precisazioni sulle circoscrizioni territoriali. Gli autonomisti del Mezzogiorno e delle Isole, organizzatisi più o meno male dopo la guerra, vedevano nella regione la base unica e possibile di una riorganizzazione dello Stato. Il Partito repubblicano ufficiale non precisava, neppure nella sua rivista neo-federalista, ma sembrava propendere per la regione. Il Partito comunista ha, in recente Congresso, precisato: repubblica del Nord, repubblica del Sud, repubblica Siciliana, repubblica Sarda. «Giustizia e Libertà», in attesa di un convegno a cui possano partecipare i diretti rappresentanti delle organizzazioni all’interno, ha ritenuto tenersi sulle generali con «le più larghe autonomie». Dovendo precisare, io propendo ancora per la regione. La regione è in Italia una unità morale, etnica, linguistica e sociale, la più adatta a diventare unità politica. Attraverso le ultime dominazioni straniere, attraverso la livellazione dello Stato unitario, la regione è rimasta ancora una realtà talmente vivente che lo stato maggiore dell’Esercito, espressione dell’organizzazione rigidamente unitaria per definizione, per avere un maggiore rendimento durante la guerra, si decise al reclutamento regionale. Nella tradizione dell’Esercito, questa è stata una vera e propria rivoluzione. Malgrado le circoscrizioni provinciali che ignorano la regione e fanno tutto della provincia, la regione è rimasta un territorio che non può essere confuso con nessun altro, che vive di una sua vita del tutto speciale, mentre la provincia non è che una superficiale, forzata e eguale costruzione burocratica. La provincia può sparire, come è venuta, in un sol giorno; la regione rimane. La terra, il clima, le acque, la posizione geografica, antiche influenze commerciali, rapporti e attitudini particolarmente sviluppati da tempo contribuiscono a dare ad ogni regione una sua economia caratteristica e quindi una vita sociale chiaramente distinta. E se vi sono fenomeni misti comuni a più di una regione, ognuna peraltro, per il prevalere di alcuni suoi aspetti, acquista una fisionomia sua propria. Industrie, miniere, commercio, agricoltura intensiva, agricoltura estensiva, latifondo, grande proprietà, piccola proprietà, mezzadria, affittanza, pastorizia, traffico marittimo, sono tutti elementi che servono, ciascuno per sé solo, a differenziare una regione da un’altra. Vi sono insomma, in ogni regione, tali esigenze particolari per cui sono richiesti attività, sistemi, provvedimenti e leggi specialmente adeguati solo là richiesti, e che non hanno niente a che fare con le altre regioni. Ognuna ha pertanto la necessità di risolvere da sé, e senza la tutela di nessun organismo estraneo, i suoi particolari interessi. Ogni regione può diventare uno Stato in piccolo. Le nostre regioni non sono piccole. Lo sarebbero come Stati indipendenti: non lo sono come Stati federati. Nella Confederazione Svizzera non v’è un solo Cantone che sia più grande della più piccola regione italiana e 22 Cantoni sono sparsi su un territorio di poco più di 40.000 chilometri quadrati. Nella stessa Germania, metà dei suoi 25 Stati sono minori della nostra più piccola regione, e le tre antiche città libere hanno proporzioni territoriali addirittura minuscole. Nella Repubblica Austriaca i 9 Stati federati sono su un territorio complessivo di appena 80.000 chilometri quadrati. Non è quindi il criterio del territorio quello che può opporsi a che la regione sia l’unità base dello Stato Federale. D’altro canto, nessuno presume porre ostacolo a che due o più regioni aventi affinità di interessi e di struttura economica, possano liberamente unirsi e creare un solo Stato federativo. Libertà ai comuni di optare per l’appartenenza a una regione piuttosto che ad un’altra, sicché veramente la nuova organizzazione territoriale dello Stato sia il risultato di elezione spontanea e non di annessioni arbitrarie e forzate come è nelle attuali province.
Una situazione di privilegio hanno, per natura, le due grandi isole, in cui il mare risolve da sé ogni possibilità di contestazioni. Per le zone popolate dai tedeschi, in attesa che la diplomazia della Repubblica risolva definitivamente, per trattative internazionali, il problema delle minoranze e delle frontiere, non esiste difficoltà d’alcun genere a che l’Alto Adige sia anch’esso regione distinta e quindi Stato federato. Nella Venezia Giulia e nell’Istria, ove le due razze, la slava e l’italiana, sono frammischiate, il problema è più complicato; ma esso rimarrebbe egualmente complicato anche se si dovessero definire con criteri internazionalisti le frontiere fra Italia e Jugoslavia e non solo le frontiere interne fra regioni. Problema imbrogliato ma solubile che non è il caso di esaminare in questo rapido studio, così come non si esamina la eccezionale situazione di Fiume e di Zara che, secondo me, nel loro interesse e nell’interesse di tutti, slavi e italiani, dovrebbero diventare città libere[2].
Come si chiamerebbero le regioni, cioè gli Stati federati? Regioni, repubbliche, territori autonomi? Io propendo per la denominazione «repubblica» perché questa è la più rispondente a mettere in evidenza la parte di sovranità conquistata e a dare più popolarmente coscienza della attività autonoma e distinta nel seno dell’intera comunità italiana. Ma quello che interessa è la sostanza e non la forma.
La divisione territoriale in quattro repubbliche federate presentata per la prima volta dal Partito comunista, non mi trova avverso per ostilità preconcetta ma per considerazioni del tutto obbiettive. Repubblica Sarda e Repubblica Siciliana sta bene; ma il resto? Si può dividere l’Italia continentale, nettamente, in due sole parti, Nord e Sud? E dove finisce il Nord e incomincia il Sud? L’Italia centrale dovrebbe tutta andare col Nord sì che la Repubblica del Nord diventerebbe, a un dipresso, ciò che è la Prussia nella Confederazione Germanica, dove «chi tiene la Prussia tiene il Reich»? Assolutamente no. O dovrebbe tutta andare col Sud? Inconcepibile. O dovrebbe spezzarsi a metà e parte andare con il Nord e parte con il Sud? Estremamente difficile, ma la sola divisione possibile. E, superata questa difficoltà – della divisione dell’Italia centrale a metà – e risolto così l’antagonismo naturale esistente oggi fra Nord e Sud, non si ricadrebbe, in sostanza, ancora una volta, nella organizzazione unitaria dello Stato? Che affinità avrebbe, per es., la Calabria con la Campania (Sud), o la Romagna con la Liguria (Nord) perché possano essere accomunate e fuse in un unico Stato federato? Bisognerebbe ancora, create le Repubbliche del Nord e del Sud, risolvere questa nuova costruzione unitaria con autonomie da concedere alle differenti regioni in queste due repubbliche comprese. E tanto vale affrontare il problema fin dall’inizio, con criteri nettamente federalistici. Mi pare insomma che l’Italia peninsulare non possa dividersi in due soli raggruppamenti di regioni così differenti, senza viziare fin dalle sue basi il concetto fondamentale del federalismo. Certo, se le regioni interessate reclamassero una simile organizzazione, bisognerebbe piegare dottrina e programmi al fatto superiore e rinunziare ad ostinarsi di imporre una forma costituzionale invisa e quindi non rispondente alle esigenze del paese. Ma mi pare che saremmo molto lontani da ciò.
Federalismo e Decentramento
IV – Io mi sono accinto a porre chiaramente la questione del federalismo, per uscire dal vago in cui finora questa è stata contenuta, e per spingere i federalisti ad un lavoro di precisazione.
Non basta più dire «autonomie», bisogna dire «federazione». La formula autonomistica sembrava sufficiente a chiarire una posizione anti-unitaria dell’organizzazione dello Stato. Non è più sufficiente. Frequentemente accade di parlare con uno che riteniamo federalista perché si professa autonomista, e scopriamo invece, andando a fondo, che è unitario con tendenze per il decentramento. L’autonomia concepita come decentramento non è più autonomia. Gli autonomisti della Sardegna, della Sicilia e del Mezzogiorno in genere si chiamavano autonomisti perché per autonomia intendevano dire federazione, non già decentramento. Ma pure vi sono ancora non pochi che, credendo di aderire alla loro impostazione, parlano di larghe autonomie provinciali o comunali, il che è tutt’altro affare. D’ora innanzi, adoperando la terminologia «federalismo» non vi saranno più equivoci. Tutte le vecchie concezioni «autonomistiche» espresse dal ’59 in poi in Italia, significano decentramento e non altro. Anche Cavour parlava di autonomie regionali e certamente, se fosse vissuto ancora qualche anno, avrebbe organizzato lo Stato su basi regionali e non provinciali; ma la sua concezione non era discorde da quella di Farini e di Minghetti, alla quale anzi si ispirava. E questa era una concezione di decentramento statale, di poteri cioè delegati dal centro alla periferia, come nei vecchi Consigli Provinciali, come nei provveditorati agli studi, come in certi commissariati ai lavori pubblici costituiti dal fascismo subito dopo la «marcia su Roma», come nell’Alto Commissariato per la Sardegna, ideato dall’on. Orlando verso la fine del 1918. Dopo la guerra, il Partito popolare fece dell’ «autonomia» la pietra fondamentale della sua propaganda politica, e don Sturzo, al Congresso di Torino, presentò un dettagliato programma «autonomistico» che peraltro il Congresso approvò solamente dopo gli emendamenti centralistici dell’on. Meda. Si trattava di forme, sia pure molto larghe, di decentramento. Ora la differenza essenziale fra decentramento e federalismo consiste nel fatto che, per il primo, la sovranità è unica ed è posta negli organi centrali dello Stato ed è delegata quando è esercitata alla periferia; per l’altro è invece divisa fra Stato federale e Stati particolari, e ognuno la esercita di pieno suo diritto.
Dicendo dunque «federazione» noi intendiamo esprimere un concetto identico a quello del periodo del Risorgimento: cioè, uno Stato federale centrale, a sovranità limitata[3], che è il risultato dell’unione di altri Stati locali, sovrani anch’essi ma in forma minore. La sovranità popolare quindi è esercitata in alto e in basso con differenti forme di competenza e di rappresentanza. Nello Stato federale italiano, in cui le regioni siano gli Stati federativi, ogni regione ha la sua organizzazione statale, a un dipresso, come i «paesi» in Germania, le «province» in Austria e i «cantoni» in Svizzera. Io qui non pretendo di tracciare una carta costituzionale federale, il che sarebbe d’altronde molto speditivo. Voglio solo porre il problema nelle sue linee fondamentali. Sulla rappresentanza all’estero, sulla politica estera, sull’organizzazione armata dello Stato, sul sistema monetario, non vi possono essere questioni: la competenza è della Confederazione. Come non vi può essere questione sulla necessità di una legislazione unica e eguale sui diritti fondamentali politici e sociali su tutto il territorio della Repubblica. Il codice penale, il codice civile, il codice commerciale non possono essere che unici, ma ogni regione deve poter legiferare in tutti e tre i campi non contro ma nei limiti e a complemento della legislazione comune. La stessa istruzione pubblica può essere unica per la cultura superiore, non negli altri gradi: le regioni debbono poter istituire e amministrare scuole a loro beneplacito e nel modo più rispondente alle esigenze della vita sociale locale. La stessa politica doganale non può aver un sistema rigido e io non vedo per quale ragione in un eventuale regime protezionista – ché anche a voler applicare il liberismo assoluto su tutto il territorio dello Stato occorreranno molti anni e una legislazione preparatoria graduale – non possa essere consentita alla Sicilia e alla Sardegna quell’assoluta libertà doganale che un unitario e un economista di grande equilibrio come il de Viti de Marco riteneva necessaria. Ferrovie, poste e telegrafi e telefoni possono essere federali nella penisola ma non nelle due isole. La stessa polizia non può essere esclusivamente federale. In tutte le altre materie la competenza dovrebbe essere esclusivamente o prevalentemente delle regioni.
I problemi della civiltà sono oggi così numerosi, crescenti e generali che non pare possibile affidarne la soluzione alle esclusive competenze periferiche; ma nella Federazione possono ben esservi organi di direzione e di coordinamento. Su molte materie, inoltre, alla competenza federale può spettare la legislazione di principio e alle singole regioni deve spettare la legislazione complementare, procedurale ed esecutiva. La stessa legislazione sul lavoro, per es., non può essere uniforme.
Al Comune debbono spettare forme di autonomia che lo liberino dai controlli lontani i quali servono prevalentemente a ostacolarne la vita.
Sul Comune il controllo deve essere esclusivamente esercitato dalla Regione non dallo Stato federale.
La organizzazione degli organi centrali e regionali, di rappresentanza e di governo, non può essere che in diretto rapporto con la democratizzazione dello Stato. Un’Assemblea federale legislativa sarà pertanto necessaria e di essa debbono far parte, oltre i rappresentanti della Federazione, i rappresentanti delle Regioni in numero eguale per ciascuna di esse. È difficile oggi poter prevedere quale sarà la forma dell’esercizio della sovranità, che le conquiste e la difesa della rivoluzione imporranno. Le Costituzioni definitive, sorte dalle rivoluzioni, non son mai state redatte né in un giorno né in un anno. Ma appare molto probabile fin d’ora che il potere esecutivo, nella Federazione e nella Regione, sarà tenuto direttamente dall’Assemblea legislativa. Il gioco parlamentare liberale vigente oggi nelle democrazie europee non è davvero il più indicato per uno stabile e duraturo esercizio del comando quale sarà richiesto dalla necessità di consolidare la rivoluzione e impedire i turbamenti che gli interessi profondamente intaccati susciteranno. Il correttivo dell’istituto dell’iniziativa e della sanzione costituzionale e legislativa sarà indispensabile. Questi sono dettagli importanti ma estranei all’interesse del presente scritto.
Quello che è necessario è liberarsi dalle eccessive preoccupazioni che derivano dalle difficoltà d’instaurare un ordine nuovo e dalla prevenzione che uno Stato Federale sia politicamente meno solido di uno Stato unitario. Queste imporrebbero tali e tante restrizioni antifederative per cui i costruttori dello Stato Federale rischierebbero di ricadere nel centralismo. Un esame delle costituzioni federali delle Repubbliche in Europa rivela, in modo impressionante, nei loro compilatori, il timore del «pericolo federativo». È il prodotto delle speciali contingenze in cui esse ebbero vita. La Costituzione federale svizzera del 1848 è sorta dopo il tentativo di guerra di secessione dei 7 Cantoni cattolici, e il partito radicale vittorioso, già per se stesso centralista, volle profittare politicamente del successo per consolidarsi e maggiormente centralizzare il potere. La Costituzione tedesca del 1919 e quella austriaca del 1920, per quanto in forma minore, sono dominate dalla lotta fra democrazia e bolscevismo. Contro il pericolo di questo si è creduta buona difesa centralizzare. In Germania la lotta fra Spartachisti e Repubblicani ha talmente influenzato gli ambienti dirigenti che da tutti gli articoli della Costituzione scaturisce la volontà unitaria e centralista di quelli che hanno fatto o ispirato lo statuto tedesco, e i dottrinari, come Preuss, hanno dovuto certo piegare alla volontà dei politici. Il tempo ha dimostrato che non il bolscevismo era il pericolo, ma la reazione monarchica, militare, agraria e industriale, e i repubblicani si avvedono ora di avere centralizzato a suo esclusivo profitto. Se mai in Italia la rivoluzione democratica vedrà il suo trionfo, è contro il pericolo della stessa reazione che noi dovremo trovare le più ampie forme federalistiche. Contro il bolscevismo non ci si difende né centralizzando né mitragliando, ma realizzando nell’interesse delle classi lavoratrici per cui esse vedano i loro interessi accomunati e fusi con quelli dello Stato democratico.
Federalismo e Autonomia
V – Noi, federalisti, riteniamo soprattutto che quello dell’autonomia debba essere uno dei principi ispiratori della rivoluzione antifascista. Autonomia, cioè coscienza di se stessi, consapevolezza della propria funzione, conquista e difesa delle proprie posizioni etiche, sociali e politiche che consenta il più ampio sviluppo delle proprie capacità, individuali e collettive, in ogni campo. Ciò presuppone fiducia nelle libere e spontanee iniziative popolari e attribuisce al popolo capacità creativa. Noi crediamo che un’organizzazione federale dello Stato sia la più rispondente a che ogni forza autonoma abbia la sua più libera espressione e faccia di tutti i costruttori diretti della nuova civiltà. Liberata dall’influenza della Monarchia, della Chiesa e dalla plutocrazia, l’Italia deve riprendere sovrana il cammino sbarrato da molti secoli. Ma l’Italia, espressione delle sue varie parti che ne formano l’insieme da cui essa stessa trae vita, non l’Italia che ha principio e fine col governo che pretende rappresentarla ufficialmente. L’Italia repubblicana e democratica ha bisogno di molte leve perché possa innalzarsi dal basso grado cui l’ha prostrata il fascismo e, prima di esso, il regime cosiddetto liberale che al fascismo ha dato culla e vita. Dall’Unità in poi, ogni attività autonoma è scomparsa alla periferia e tutto è stato affrettatamente affastellato al centro. Falliti i movimenti rivoluzionari e democratici del ’48 e del ’49, in cui ciascuna parte d’Italia, dalla Sicilia alla Venezia, sprigionava una sua anima, e appassionata e multiforme si rivelava la ricostruzione nazionale, tutto è stato livellato e ne è sorto uno Stato di cui i tecnici di diritto costituzionale lungamente hanno discusso se fosse uno Stato nuovo o il vecchio Stato piemontese allargato. Vanamente la Sicilia ha avuto le sue insurrezioni e Milano le 5 giornate, vanamente Manin ha levato il vessillo di S. Marco e Mazzini è entrato a Roma, vanamente Pisacane è morto a Sapri e Garibaldi è arrivato a Napoli: ogni fiamma è stata spenta e ha dato luce e bagliori il fuoco d’artifizio dell’Unità. Le differenti regioni non hanno più avuto alcuna vita propria. Il comune ha avuto minore importanza di una cooperativa e si è creata la provincia, equivoca struttura politica fatta per mascherare tutta una armatura governativa e poliziesca che non dava alla rappresentanza popolare locale altro diritto che quello di occuparsi di manicomi e di strade di secondo ordine. Il Subalpino accresciuto si è provvisoriamente installato a Palazzo Pitti, ma poco mancò che a Torino non si levassero barricate e stragi tanto sembrava ragionevole la convinzione che il restante d’Italia non dovesse essere altro che un’appendice annessa, supina e vassalla. E sul Parlamento, sovrana rappresentanza popolare, secondo il principio del liberalismo teorico, pose subito le mani e i piedi il potere esecutivo per farne uno strumento necessario ai fini di un programma di livellazione reazionaria e unitaria. Lo Stato unitario dette subito i suoi frutti, impadronendosi dei collegi elettorali, corrompendo elettori ed eletti, diventando trionfalmente, attraverso una burocrazia onnipotente, la forza centripeta dei cosiddetti consensi nazionali. In questo, la Sinistra non inventò, ma copiò dalla Destra e diventò facilmente più abile, ricca delle esperienze e degli allenamenti precedenti. La vita locale fu messa allo spiedo con gli stati di assedio e i commissari regi. Parve rompere l’incantesimo l’organizzazione operaia socialista, ma la sua autonomia fu di breve durata. I governi d’Inghilterra cercarono al di là dei mari la base del loro illuminato liberalismo interno: i governi d’Italia non ebbero la ventura di navigare tanto lontano e trovarono nelle regioni del Sud le naturali colonie. Il movimento operaio fu liberalmente arginato nel Nord: il Sud fu duramente ridotto a funzionare da deposito di allevamenti di maggioranze parlamentari con sistemi da cui il fascismo ha copiato non poco. L’Unità fu fatta e salvata. Ma dopo 50 anni, i lazzaroni erano più ingrassati e i baroni più pomposi, nel Sud: avevano solo cambiato di nome. E nel Nord, all’aristocrazia di Pomerania si era sostituita la nobiltà industriale che, liberale, fraternizzava col protezionismo operaio. Certo, grandi progressi furono realizzati nel campo della tecnica e della produzione, ma è bastato che un barone, stavolta nordico, sia entrato a Roma, perché tutta Italia si sia accovacciata ai suoi piedi come una cagna.
Noi – federalisti – vogliamo privare lo Stato di questa sua potenza corruttrice, di questa sua sovranità unica e assorbente, per cui non è compatibile nessun’altra potestà direttrice e creatrice; vogliamo ridare autonomia a ogni parte del corpo della nazione, trasformare il sistema politico e sostituire all’impulso esclusivo del governo centrale l’azione collettiva dei poteri locali, rivoluzionari nel periodo della rivoluzione, regolari nel periodo della ricostruzione. Vogliamo che le singole parti dell’Italia siano esse stesse parti dello Stato. Vogliamo, insomma, che popolari siano la conquista e la vita dello Stato.
Chi può negare l’influenza catastrofica esercitata dall’Impero e dalla Chiesa, mentre l’Italia, attraverso i Comuni, usciva dal Medio Evo e prendeva una sua forma nel mondo moderno? I Comuni sono sorti spontanei e autonomi, ma han poi cercato il punto di appoggio fuori di sé e non sulla coscienza del proprio buon diritto e della propria sovranità. Anche dopo le vittorie, essi piegarono all’Imperatore o al Papa, nei quali soli si vedeva la sovranità. Incapaci di credere in se stesse, le repubbliche si vendettero per moneta sonante: Bologna per 200.000 fiorini. Uscirono trionfanti dalla Lega, ma poi Milano si dà ai Della Torre e ai Visconti, Padova agli Ezzelini, Ferrara agli Estensi. Non diversamente, le province italiane dopo l’Unità. Le Puglie si vendettero per l’acquedotto, Napoli per il porto, la Sicilia per gli zolfi e per gli aranci, la Sardegna per due reti ferroviarie… L’imperatore tiene in suo pugno i vicari imperiali, i deputati eletti, e la sovranità distribuisce, dall’alto, sorrisi o sguardi corruschi, favori o minacce o castighi. Nessuno più crede in se stesso, il sonno ridiscende torpido e molle, e l’universo attende ed esige da Roma, in premio del vassallaggio lealmente accettato, ponti e strade, scuole e bonifiche, il vento e la pioggia. Ah, amici unitari, bisogna riconoscere che è stato un bel successo. L’apoteosi di questo sistema splende con l’avvento del fascismo al potere. Dopo il discorso dell’imperatore, si alza un deputato e, sereno come chi abbia coscienza di esercitare un diritto, mercanteggia il suo voto per una strada del suo collegio. E non molto tempo dopo, un altro, fino ad allora incorrotto e sdegnoso, promette di vendere sé e gli altri in seguito alla formale promessa di un miliardo alla sua regione 4. Un miliardo non è certamente poco; i Lucchesi, ai loro tempi, si vendettero per molto meno: 30.000 fiorini. Mussolini ben si accorge che lo spirito necessario alla solidità del suo impero è formato da tempo, e dopo un giro trionfale in cui promette acquedotti, bacini montani, stazioni monumentali e altri lavori pubblici di proporzioni faraoniche, rientra per cingere incontrastato la Corona di ferro.
Noi, federalisti, vorremmo un po’ cambiare questa vita. Vorremmo che ogni parte d’Italia distogliesse lo sguardo dall’Olimpo e contemplasse finalmente se stessa. Che non ha fatto, nel passato, questa fiducia in se stessi. Il primo nostro germe di rinascenza sociale appare ad Amalfi, a Pisa, a Napoli: si creano comunità libere mentre tutto il resto d’Italia e d’Europa è servo della gleba. Questi comuni sfuggono sui loro battelli il giogo imperiale e respirano in alto mare la libertà del nuovo mondo. Sulle loro prue essi lasciano al largo sovranità imperiali e papali, corvées e decime. Venezia si distacca dalla terra vassalla e sulle palafitte essa non ha mai dubitato della propria sovranità: non è mai né guelfa né ghibellina, e nessuno ha mai osato domandarle il giuramento di fedeltà.
Poesia? Ah, i prosatori![4].
Federalismo e Democrazia
VI – Quanti pensano che, rovesciato il presente regime e realizzati i primi postulati della rivoluzione, lo Stato democratico possa, nella sua fondamentale struttura, essere conservato tale e quale o essere innestato nello Stato monarchico così come lo Stato italiano-liberale si è innestato a quello piemontese-sabaudo, sono certamente in errore. Se la rivoluzione avverrà, essa sarà veramente rivoluzione e non riforma burocratica di tempi normali. La democrazia sorta dalla rivoluzione e le sue conquiste non possono affidarsi agli organismi del vecchio regime. Tutta la formazione politica, militare, burocratica, amministrativa dello Stato conquistato deve rapidamente essere trasformata. I comunisti non concepiscono la presa rivoluzionaria del potere politico se non accompagnata dalla immediata distruzione dello Stato capitalista: la dittatura del proletariato, Stato di fatto, può ergersi solo sulle sue rovine. Noi non crediamo all’utilità di tutte queste cose. Con la rivoluzione non crediamo di potere realizzare di colpo il socialismo, ma solo gettare le basi indistruttibili di un libero divenire socialista. Solo in regime di democrazia il socialismo può affermarsi come civiltà superiore e non come minoranza guerriera che distrugga le conquiste che, in millenni di lotte, ha realizzato lo spirito umano. Ma noi crediamo che profondi mutamenti siano necessari nel nuovo Stato. Lo Stato Federale è particolarmente rispondente alle esigenze della trasformazione del vecchio Stato senza arrivare alla sua distruzione radicale. Non basteranno, evidentemente, solo uomini nuovi e legislazione rivoluzionaria: occorrerà mutare istituti, organi, poteri. L’organizzazione dello Stato su basi federali rende più facile la difesa dell’ordine nuovo: essa è per se stessa una rivoluzione. Gli organi legislativi, esecutivi e di controllo, da una élite di professionisti passano a tutto il paese, dall’alto alla base. La burocrazia, tristemente onnipotente in regime liberale, tristemente onnipotente in regime fascista perde, così, la sua sovranità usurpata. Essa non sarà più uno Stato nello Stato, ma diventerà quello che deve essere in uno Stato di diritto: un corpo di funzionari fatto per ubbidire e non per comandare.
Poiché è uno Stato di diritto che deve sorgere dalla rivoluzione antifascista. La tendenza costante e fondamentale di una democrazia deve necessariamente essere quella di razionalizzare il potere, di dare al diritto la supremazia assoluta. In uno Stato unitario, sorto dalla rivoluzione, tale esigenza rischia di atrofizzare le varie parti del corpo sociale per un eccessivo sviluppo della testa, e rischia di degenerare facilmente in dispotismo. Il federalismo è il più sano correttivo. E tanto più sarà sentito domani il bisogno di questi correttivi, quanto più la rivoluzione sarà stata profonda e avrà intaccato gli interessi di pochi a beneficio di molti. La rivoluzione antifascista inevitabilmente abolirà le distinzioni fra diritti politici e diritti sociali e assisteremo certamente alla piena trasformazione non solo della teoria generale dello Stato ma anche della dottrina dei diritti individuali. I diritti dell’uomo e del cittadino, proclamati dalle rivoluzioni del secolo XVIII, non saranno più considerati una meta fissa, ma una tappa oltre la quale si deve fare ancora lungo cammino. Necessariamente saranno limitati alcuni diritti, quello di proprietà in ispecie. Nello stesso tempo si avrà un’estensione dei diritti individuali e, conseguentemente, necessarie limitazioni dei diritti proclamati finora come fondamentali. Uno Stato unitario, nella sua nuova complessa funzione, avrà in sé i germi naturali per la dittatura: lo sviluppo è breve. La rivoluzione è per se stessa un fatto dittatoriale che può durare mesi od anni, ma una rivoluzione democratica non agirà mai dittatorialmente quando il suo fine e il suo assetto definitivo saranno in funzione di democrazia. Quando noi tendiamo verso uno Stato di diritto, l’episodio dittatoriale non rimane altro che un episodio. Ma se perdiamo di vista il nostro obbiettivo, il nostro metodo finirà per essere non dissimile da quello fascista o da quello comunista e, una volta infilato il cammino, non si ritorna più indietro.
Spodestato il grosso capitalismo agrario-industriale-bancario, e stroncato con esso il nerbo della reazione e la base dei suoi ritorni offensivi, lo Stato democratico si difenderà facilmente senza il terrore. Il problema dominante non sarà tanto il contrasto fra borghesia e classi lavoratrici, ma fra interessi agricoli e interessi industriali. E poiché saranno le classi lavoratrici detentrici in massima parte e delle industrie e della terra, il contrasto sarà fra operai e contadini. Gli uni e gli altri si disputeranno l’esclusivo dominio dello Stato. Non è detto che l’accanimento sarà necessariamente minore di quello che non lo sia stato tra le due classi padronali in regime capitalistico. Lo Stato unitario è particolarmente attrezzato per rendere favorevole la vittoria ai più audaci, anche se operai e contadini saranno su un piede di eguaglianza senza diritti privilegiati e senza particolari egemonie. Lo Stato Federale non è, come lo Stato unitario, una fortezza che si può conquistare in un sol giorno, ma un sistema di fortezze e di ridotte, che non cede per un colpo di mano. Esso è inoltre il più indicato per conciliare e risolvere i due interessi opposti. Attraverso gli organi di rappresentanza e di comando, centrali e periferici, in esso, gli operai e i contadini interverranno in proporzione e in rapporto alla loro forza reale e non fittizia, e solo così potranno essere messi in evidenza quelli che saranno effettivamente gli interessi generali del paese. Le singole regioni inoltre, a seconda della loro particolare fisionomia, industriale o agraria, applicheranno liberamente e a proprie spese la loro particolare politica. Ai poteri centrali il compito di coordinare non di sopraffare.
Il federalismo non è certo una miracolosa «acqua di catrame» fatta per sanare tutti i mali, ma non v’è ombra di dubbio che la cosiddetta crisi della democrazia moderna è, in gran parte, prodotto del centralismo statale. Questa crisi è, ai giorni nostri, il problema essenziale della politica e del diritto. Né è da ritenere che questa crisi sia solo legata alle democrazie borghesi: la democrazia, come struttura procedurale e formale, è sempre democrazia e in regime borghese e in regime socialista. Né gli inconvenienti scomparirebbero tutti con l’avvento delle classi lavoratrici al potere. Queste brigherebbero non meno delle altre classi borghesi. Il potere centrale, in uno Stato unitario, sia esso a tipo rigido o a tipo flessibile, avoca a sé tutti i problemi della vita nazionale, principali e secondari, centrali e locali, e in questa totalitaria onnipotenza prosperano la incompetenza, gli intrighi, la corruzione e il disordine. I poteri legislativo ed esecutivo ne sono influenzati fin nelle midolla e tengono permanentemente agitata la vita nazionale. I parlamenti locali e i loro organi esecutivi renderanno impossibili le deficienze e le carenze del comando non solo in basso, nelle regioni, ma anche in alto. Sovrani nel legiferare e nell’amministrare in materia di interessi locali, essi sfrondano il potere centrale di mille problemi e ne fanno veramente un superiore e competente organismo di direzione generale.
Federalismo e Libertà
VII – La conquista della libertà deve poter essere garantita piena e integra nello Stato democratico. Gli operai e i contadini italiani, dal fascismo, hanno già imparato che la libertà non è un’astrazione di idealisti e di intellettuali borghesi, ma un fatto reale. Libertà, in termini positivi, altro non significa che la somma risultante dall’insieme di specifiche libertà, individuali o collettive, sociali o politiche. Per cui libertà e diritti sono sinonimi. Lo Stato federale, aumentando, per la sua natura, il numero dei diritti delle varie collettività di cui la società nazionale si compone, aumenta nello stesso tempo la libertà del cittadino che di queste collettività fa parte e in esse vive, poiché il cittadino non ha casa e letto nello Stato. Chi, per es., per ottenere il passaporto è sufficiente si rivolga al suo comune, è più libero di chi è obbligato a rivolgersi al ministero degli Interni. I contadini che, dal Consiglio comunale e dal Parlamento locale, possono ottenere una strada campestre, sono certamente più liberi di quelli che, per ottenerla, debbono far emarginare decennali pratiche per Roma. Lo Stato unitario, avocando alla sua organizzazione centrale diritti naturalmente spettanti alle collettività periferiche, limita la libertà di queste e dei cittadini che le compongono. È poi tutto l’insieme delle fondamentali libertà politiche che nello Stato unitario, in cui l’esercizio della democrazia non sia lungamente consolidato, è periodicamente limitato e costantemente in pericolo.
Il nostro cinquantennio unitario è una cattedra da cui ci vengono parecchi ammaestramenti. Chi può affermare che tutto sarebbe andato alla stessa maniera se Mussolini, alla «marcia su Roma», si fosse trovato di fronte ad un’organizzazione federale dello Stato? Egli non aveva certamente i consensi universali e tanto meno i consensi popolari, ma il popolo conta meno di niente se esso non è organizzato in modo che la sua volontà possa essere liberamente manifestata e difesa. Non è da cinque anni che Vienna può, a causa della sua costituzione federale, salvare la democrazia e difendere i lavoratori contro la reazione delle regioni rurali ancora infeudate nella Chiesa e alla nobiltà asburgica? Certo, neppure la organizzazione federale può sempre salvare la democrazia, ma senza il favore popolare, senza cioè la maggioranza dei consensi, nessuna avanguardia rivoluzionaria o reazionaria, per quanto audace, potrà mai impadronirsi durevolmente dello Stato federale.
Ma un’organizzazione federale dello Stato federale, nella sostanza e non solo nella forma, non può essere che conquista di una democrazia rivoluzionaria. Senza questo, vano è parlare di federalismo. Esso resterebbe una terminologia priva di significato come privo di significato era, al suo declino, il Sacro Romano Impero, non più romano e non più sacro. Perciò non bisogna farsi lusingare dalle parole. Quando i comunisti parlano di repubblica federale italiana, noi federalisti rimaniamo perfettamente indifferenti, come se ci si parlasse di cose che ci sono estranee. Federalismo significa frazionamento della sovranità, e nessuna sovranità può essere esercitata seriamente alla base, se i cittadini che la rappresentano non sono liberi. Poiché sono gli uomini che vivono e si muovono e agiscono, non le formule: senza uomini liberi, la sovranità popolare è una chimera. Anche il fascismo potrebbe, all’anno decimo del suo trionfo, organizzare lo Stato su basi federali. Le cose rimarrebbero esattamente come prima, senza spostarsi di un millimetro. Così è oggi per la Russia l’Unione delle Repubbliche Sovietiche Socialiste. Sette repubbliche federali con cinquanta repubbliche autonome e territori autonomi sono uno Stato federale solo per le carte geografiche. Poiché la dottrina comunista nega le garanzie specifiche dei diritti individuali, e le dichiarazioni sovietiche contemplate nelle Costituzioni del 10 giugno 1918 e dell’11 maggio 1925 affermano i diritti del popolo lavoratore ma ignorano l’individuo e il cittadino. Il che significa che se, per es., un commissario del popolo della Repubblica della Russia Bianca, diventi inviso al dittatore, può essere speditamente inviato in galera a meditare sulla sovranità della sua Repubblica federata. Tutta l’attrezzatura del comando è in mano del Partito comunista e i Commissari del Popolo, il Presidium, il Comitato Centrale Esecutivo, lo stesso Congresso dei Soviet vogliono dir Partito comunista. Gli Stati federati altro non sono che delle province subordinate senza autonomia, in cui è solo sviluppata la politica delle nazionalità e delle minoranze. Federalismo apparente dunque e centralismo reale. Senza libertà non v’é alcuna differenza fra Stato unitario e Stato federale.
Conclusione
VIII – Io so bene che di fronte agli argomenti che stanno a sostegno del federalismo se ne trovano non pochi a difesa del centralismo. Sono sufficientemente ragionevole per non lasciarmi trascinare a lanciare anatemi contro chi la pensa diversamente. È difficile dire quale sia, in regime democratico, la migliore e perfetta forma di governo. Ogni sistema ha i suoi inconvenienti: il perfetto non esiste in politica. Ogni paese ha inoltre le sue esigenze e ogni ciclo di civiltà la sua impronta. Ma quello che è certo è che il centralismo ha fatto fallimento nel nostro paese. Ed è anche certo che il fascismo, quintessenza del centralismo, ha sviluppato correnti federalistiche che probabilmente sarebbero rimaste ancora a lungo inerti senza il suo dominio così ripugnante. Non è solo in Sardegna o in Sicilia che si è federalisti: persino in Piemonte (copriti il volto, ombra di Cavour!) serpeggia un fiumicello federale su un letto ancora non molto profondo. Non è ancora il Po, ma c’è del tempo di fronte. Queste correnti diventeranno tanto più forti quanto più il fascismo rimarrà in vita. Di esse, i costruttori di domani non potranno fare astrazione. Il federalismo molto probabilmente sarà un’affermazione simultanea alla rivoluzione, e la stessa rivoluzione, nella sua fase insurrezionale, può non essere unitaria. Perciò il problema fondamentale del post fascismo va studiato fin d’ora. A quanti pensano che l’organizzazione federale dello Stato può compromettere l’unità nazionale, i federalisti rispondono che l’Italia è una realtà e non un artificio di diplomatici. L’accampato pericolo dell’unità è proprio l’ultimo degli argomenti. In quale paese ha mai l’organizzazione dello Stato compromesso l’unità nazionale? La Svizzera ha potuto per secoli conservare la sua unità nella Confederazione, per quanto nel suo seno vi fossero non solo Stati democratici, ma Stati oligarchici, aristocratici e persino monarchici. La sovranità di ciascun Cantone poggiava ora sulla comunità, ora sulle sue parti o sul patriziato esclusivo, o sulle corporazioni o sui principi. E a queste differenziazioni, di già per se stesse enormi, si aggiungevano quelle di Cantoni e alleati, di città e Cantoni forestieri, di cattolici e protestanti, di tre lingue e civiltà diverse. Il «Sonderbund» non fu una conseguenza del federalismo ma della lotta religiosa.
Né vale affermare che l’Italia non ha tradizioni federali e che è illogico che uno Stato unitario diventi federale. Le rivoluzioni rovesciano sempre qualche cosa, comprese le tradizioni; altrimenti non sarebbero rivoluzioni e non avrebbero giustificazione storica. È sempre dalle tradizioni abbattute che sorge l’avvenire. L’esempio poi della Repubblica Austriaca che, in un territorio fino ad allora unito, si è organizzata federalmente, ha valore dimostrativo anche per noi. Eppure, fra il Burgeland e la Stiria o fra la Carinzia e il Tirolo esistono minori incompatibilità di legislazione unitaria che non fra la Liguria e le Romagne o fra la Basilicata e la Campania.
Il federalismo non è né una impostazione di «sinistra» né una impostazione di «destra». È una visione della organizzazione dello Stato che, a seconda dei tempi e degli uomini che la esprimono, può essere conservatrice o rivoluzionaria. In Francia fu reazionaria con la Gironda contro Parigi giacobina; fu conservatrice e reazionaria in Italia con i moderati che nell’indipendenza nazionale volevano salvare prìncipi, Papa, privilegi di casta e impedire che il popolo partecipasse alla lotta politica. Ma fu rivoluzionaria con Cattaneo che all’iniziativa dei sovrani regnanti sostituiva l’azione autonoma del popolo in armi e voleva la conquista di una democrazia che seppellisse tutto il passato. Se il federalismo d’oggi può in qualche modo riallacciarsi alle correnti federalistiche del Risorgimento, è a Cattaneo che esso si avvicina. Oggi, come allora per Cattaneo, rivoluzione significa rivoluzione profonda nel popolo e nello Stato.
Né il federalismo né il centralismo debbono oggi diventare argomenti di dissidio e di lotta intestina. Federalismo e centralismo debbono rimanere due correnti interne nella democrazia rivoluzionaria, come nei partiti politici del passato sono stati il protezionismo e liberalismo doganali. Sarebbe assurdo dividersi su questa questione. Ci mancherebbe proprio quest’altra fresca faccenda per aumentare le difficoltà dell’unità rivoluzionaria democratica, senza di che non v’è alcuna possibilità di riscossa. Ma i federalisti sanno che il problema sarà basilare e non si limiteranno a rimanere, come Cattaneo e i suoi amici, un’illustre accademia di pensatori. E tanto più decisa e pratica sarà la loro azione in quanto sapranno che il federalismo non è una formula che possa scendere autorevole dall’alto, ma l’espressione di una aspirazione sentita alla base. Lo Stato Federale non può essere il trionfo di un gruppo di dottrinari o la concessione elargita per conciliazione, ma una conquista consapevole, reclamata e difesa dalle varie collettività nazionali partecipi alla rivoluzione. Senza di che, non vi sarebbe durevole costruzione politica ma solo una effimera vernice scolorata a simiglianza dei sovrani «Bracci» in Sicilia o degli «Stamenti» in Sardegna.
[1]) da Quaderni di Giustizia e Libertà, n° 6, marzo 1933.
[2]) Una democrazia che non si voglia coprire di vergogna non può che dare immediatamente il Dodecaneso alla Grecia (N.d.E.L.).
[3]) I cultori dello «Stato a sovranità assoluta» non si allarmino: nessun Stato esiste, nel mondo moderno, a sovranità illimitata (N.d.E.L.).
[4]) Questa interpretazione storica, che può apparire arbitraria o lirica, non è mia ma di uno storico: il Quinet. Io non intendo, peraltro, fare di questa interpretazione il cavallo di battaglia delle tesi federaliste (N.d.E.L.).
